A esta altura do campeonato (a 3 semanas das Eleições) você já deve ter ouvido milhares de promessas de diversos políticos desesperados num fim de feira, sejam eles, candidatos a prefeito ou a vereador.
Daí, você para, pensa e relembra das experiências eleitorais passadas fracassadas… é pois quando, neste momento, sempre volta aquela velha pergunta: – Por que os eleitos, nunca conseguem cumprir o que prometem, por mais próximo, honesto e sincero que pareça ser, o seu candidato?
A verdade é uma só: – Quem manda de fato no executivo é o ORÇAMENTO PÚBLICO e não o falastrão, malabarista, ludibriante, animador de circo chefe do executivo da vez!
Ou pelo menos, deveria! Senão, vejamos o caso do governador de Santa Catarina, Carlos Moisés (PSL), que acabou de ser afastado do cargo e agora poderá perder o mandato, por ter concedido aumento ao funcionalismo do executivo, igual ao índice de reajuste dado aos funcionários do legislativo, sem a devida autorização da assembleia estadual.
E por que então não elegemos logo duma vez, um computador e software, no lugar do chefe do executivo, já que ele não passa de um pau mandado do ordenamento jurídico-orçamentário, aprovado pelo legislativo, no ano calendário do exercício anterior?
Apenas para contextualizar: Ainda nesta legislatura, um edil de Ipiaú, questionou aos demais pares e ao público presente numa seção da Câmara Municipal – “Esse projeto de lei do orçamento deste ano, está igualzinho ao do ano passado. Isto aqui tá mais parecendo um copiar e colar do word. Cadê a boa gestão e sensibilidade com as demandas reais do povo, que eu não estou vendo aqui?”
Naquele momento os vereadores veteranos baixaram a cabeça num esboço do sorriso da Mona Lisa, porém, se não fosse a presença do público, dariam a risada explicita-extravagante do Zacarias (dos trapalhões), ou diriam a velha máxima do compadre Washington – “Sabe de nada inocente”.
No Fórum Nacional Federalista 2020, uma das principais críticas ao Pacto Federativo atual, foi a conclusão que no atual Sistema Federativo, um prefeito, não passa de um pau mandado provinciano, subordinado ao sistema maior, implícito no sistema de orçamento imposto as prefeituras.
A conclusão a que chegaram, é que um prefeito tem mais força efetiva no DESMANDO, do que no MANDATO em si.
Mas afinal, qual o histórico, e de onde vem este sistema?
O orçamento público surgiu como instrumento de planejamento na Inglaterra, por volta de 1822. Naquela ocasião, o Liberalismo Econômico estava em plena ascensão e havia uma forte pressão das elites econômicas, contrárias ao crescimento da despesa pública. Fato este que perturba a posição e oportunidades desta classe.
Com isso, originalmente, o orçamento possibilitou o controle do peso político-econômico dos agentes executivos do Estado, de modo a manter o equilíbrio financeiro e a evitar, ao máximo, a expansão dos gastos públicos, fundamentalmente com as ‘’classes de baixo’’.
Só para se ter uma ideia das consequências de se deixar a corda frouxa – Na Constituição de 1988, damos Autonomia Financeira ao Judiciário… Pois bem, hoje, eles consomem mais de 90% do seu orçamento com a folha de pagamento e penduricalhos. São R$ 75 bilhões por ano só com auxílio moradia, para quem tem casa e vencimentos de até R$ 113 mil por mês, como é caso de Jequié. Se até este, que são os maiores entendedores do papel do Estado, estão fazendo isso, imagine o quadro de funcionários públicos federais da Ceplac? (ainda depois do rancor de terem sido acusados da disseminação da Vassoura de Bruxa na região). Por contradição, altos salários, pés na escrivaninha e celular na mão, no Zap-zap o dia todo denunciando as mazelas estatais. Pode?
No Brasil, podemos considerar que o orçamento é um processo dotado de baixa inteligência e cercado de parasitas disfarçados, pendurados à espreita, que traduz, em termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho impositivo, sem relação adequada ao caso concreto (baixíssimo poder discricionários do executivo municipal) ajustado ao ritmo da execução fiscal, e fluxo dos recursos previstos.
Logo, o Orçamento Público nos é um instrumento que teoricamente seria de “planejamento”, na forma da lei! Nela encontram-se alocados os recursos impositivos, a serem obrigatoriamente (até o limite deliberado) usados pelo executivo, recursos provenientes dos impostos, taxas e contribuições.
Esses tributos deveriam ser revertidos em obras e serviços que possam vir a beneficiar a sociedade como um todo, ou não (apenas gastar o recurso, como é o caso da discrepância do Fundeb, o qual impõe o aumento crescente com a ”educação” e manutenção do gasto com a saúde, mesmo tendo diminuição do crescimento de nascidos e o aumento desproporcional de idosos).
A princípio, deveríamos estar aplicando esses recursos com a construção de rodovias, hospitais, pagamento de servidores públicos efetivos e necessários, compra de medicamentos, construção de escolas, manutenção dos prédios e órgãos públicos, restauração das estradas, etc.
Infelizmente, mas há muito tempo o sistema do orçamento não vem atendendo a demanda e contexto real de nossas vidas, isso sem falar do baixíssimo investimento na infraestrutura capaz de propiciar o nosso Desenvolvimento Econômico.
Conforme dito anteriormente, a Base Legal do orçamento é a lei e, como todas as leis, deve ser elaborado em consonância com uma base legal superior, que vai recepcioná-lo… Podemos definir o orçamento público como sendo o ato formal (legal) pelo qual o Poder Legislativo APROVA e AUTORIZA (mesmo sem saber ao certo do que efetivamente se trata) que sejam realizadas despesas pelos demais Poderes (Executivo, Judiciário e o próprio Legislativo), assim como pelo Ministério Público, por um determinado período, destinadas ao “funcionamento” dos serviços públicos em geral e outros fins previstos em políticas oficiais desmedidas. Esse ato legal prevê ainda a arrecadação de receitas do poder público, sem as quais, vai tudo por água a baixo.
O quadro abaixo apresenta a base legal relacionada ao orçamento público. Veja!
Diante desse cabedal de Instrumentos Legais, é importante ressaltar que, além da base legal vista no tópico anterior, o orçamento público é composto pelos seguintes instrumentos de planejamento previstos na Constituição Federal de 1988:
Plano Plurianual (PPA);
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
Lei Orçamentária Anual (LOA).
O PPA, a LDO e a LOA dão suporte à elaboração e execução orçamentária brasileira. Esses instrumentos regem o ciclo orçamentário no Brasil e são estritamente relacionados entre si, formando um sistema integrado de “planejamento” e orçamento que deve ser adotado pelos entes da Federação (Municípios, Estados e União).
Além disso, esses instrumentos representam uma verdadeira “pirâmide orçamentária”, (com olho doca) estando na base da pirâmide o PPA, no meio a LDO e no topo a LOA, conforme demonstrado na figura a seguir, que apresenta uma comparação entre o orçamento e o planejamento:
A comparação entre o planejamento e o orçamento, se dá quando se estuda Administração, aprende-se que existe o planejamento estratégico (que é em longo prazo), assim como os planejamentos tático e operacional. Essa divisão também é bem parecida quando se trata de orçamento público.
Temos o PPA, que é o planejamento estratégico, mas com uma diferença, pois, o planejamento tático se relaciona com a LDO, a qual se refere à tática de verificar as metas e prioridades do orçamento. E como o operacional é a “parte que faz!”, então é justamente a Lei Orçamentária Anual, a peça principal.
Outra atribuição muito importante, imposta ao chefe do executivo, é a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, tem como objetivos o CONTROLE DOS GASTOS PÚBLICOS e A TRANSPARÊNCIA OBRIGATÓRIA NA GESTÃO FISCAL.
Concebida como uma legislação abrangente sobre Finanças Públicas que incide sobre todas as esferas de governo, a LRF ratifica o processo de controle de gastos, bem como a estabilidade das contas públicas.
O contexto histórico da LRF, se deu durante a década de 1990, o diagnóstico da situação fiscal do Estado brasileiro indicava o esgotamento do padrão de financiamento dos gastos públicos vigente à época e a necessidade de um novo instrumento regulador que conduzisse ao equilíbrio das contas públicas. Por exemplo, em todas as esferas de governo (União, Estados/DF e Municípios), observava-se déficits fiscais, elevada dívida pública, elevada despesa com pessoal, carga tributária elevada, guerra fiscal entre os Estados, entre outros problemas.
O Estado brasileiro precisava de uma maneira de trazer o equilíbrio às contas públicas. Para isso, criou-se uma Lei que determina a responsabilidade das pessoas que utilizam o dinheiro público (ou seja, os gestores públicos). Assim, a LRF foi criada com o intuito de regulamentar as finanças públicas no Brasil. Embora já houvesse legislações que tratassem sobre a contabilidade pública, havia a necessidade de se criar uma lei que reunisse tudo o que já existisse em termos de normatização e regulamentação em relação aos gastos públicos.
A LRF já tinha previsão na Constituição Federal de 1988, no art. 163, inciso I. O Estado brasileiro utilizou esse recurso constitucional por um único motivo: ele precisava regulamentar e normatizar a utilização dos recursos públicos. Além disso, pelo fato de os gestores públicos utilizarem os recursos de modo indiscriminado, houve a necessidade de se criar maneira correta dos recursos públicos.
A intenção da LRF foi justamente isto: direcionar, criar um instrumento legal para cobrar e orientar os gestores públicos na utilização dos recursos. O Brasil necessitava desse controle financeiro.
Note, portanto, que a responsabilidade fiscal se constituiu em mecanismo norteador na busca do equilíbrio orçamentário-financeiro do Estado brasileiro, em cada uma de suas esferas de governo, para benefício de toda a sociedade brasileira. O legislador não quis que o gestor público se tornasse apenas um mero ordenador de despesas ou arrecadador de tributos, mas sim que todos os atos relacionados à realização de despesa ou à execução de receitas se processassem de forma planejada, responsável e transparente.
A LRF é portanto, um marco regulatório deste tema, e um código de conduta para os administradores públicos, que devem obedecer às normas e aos limites para administrar as finanças, prestando contas de quanto e como gastam os recursos da sociedade.
Os princípios da LRF são voltados ao equilíbrio das contas públicas, da transparência e do planejamento. O princípio do equilíbrio das contas públicas não se reporta apenas à relação entre as receitas previstas e as despesas fixadas na LOA, mas refere-se também à busca do equilíbrio na execução orçamentária. Insere-se, nesse contexto de equilíbrio das contas públicas, a capacidade ou limite de endividamento e amortização da dívida em longo prazo do Estado, ou seja, o montante da dívida consolidada e mobiliária e os prazos de resgate.
Logo, o equilíbrio fiscal (ou equilíbrio das contas públicas primárias, excetuados os gastos financeiros com juros da dívida pública) está diretamente ligado a uma série de variáveis, tais como: o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas (art. 4º, § 1º, LRF); a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita (art. 14, LRF); a geração de despesas com pessoal (arts. 18 a 23 da LRF); geração de despesas com a seguridade social (art. 24, LRF); dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, concessão de garantia (art. 29, incisos I a IV, LRF); e inscrição em Restos a Pagar (art. 42, LRF).
Já o PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA está associado à divulgação, de maneira AMPLA e COMPREENSÍVEL, das informações que a sociedade brasileira necessita sobre a situação econômica do Município, do Estado ou da União, tais como: arrecadação tributária, gastos públicos, dívida pública, etc. Esse princípio não é apenas para que o Estado publique o orçamento, mas para que isso seja feito de forma clara. Obriga que o município publique não só o que é prometido (orçamento), mas também os relatórios fiscais, de modo a demonstrar como foram utilizados os recursos públicos, qual foi o resultado trazido pelos investimentos, se houve cumprimento de metas, etc.
É preciso entender que transparência significa divulgar amplamente as informações para a sociedade, de maneira compreensível e sucinta para que o cidadão possa tomar conhecimento das ações de governo e ainda da situação econômico-financeira de cada ente da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
Quanto ao princípio do planejamento, a LRF enfatiza a ação planejada e transparente na administração pública, isto é, a administração dos recursos públicos precisa ser baseada em planos previamente traçados e sujeitos à apreciação e aprovação pelo Poder Legislativo, garantindo-se a necessária legitimidade. Esse princípio está consolidado no § 1º do art. 1º da LRF.
Note que os instrumentos de planejamento para o gasto público preconizados pela LRF são os mesmos previstos na Constituição Federal de 1988, a saber: o plano plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). É importante lembrar que o objetivo da LRF em relação ao princípio do planejamento, é reforçar o papel da atividade de planejamento e, de maneira específica, a vinculação entre as atividades de planejamento e de execução do gasto público. Para tanto, a LRF enfatiza que a prevenção de riscos, da mesma maneira que a correção de desvios, deve estar presente em todo o processo de planejamento.
O objetivo e abrangência da LRF, não é apenas, o de não se encontrar transcrito de maneira explícita no texto da lei, é possível elencarmos os seguintes objetivos da LRF:
- Estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade da gestão fiscal;
- Consolidar normas e regras já existentes, pois antes do surgimento da LRF, os órgãos competentes já haviam instituído normas e regras para o funcionamento das finanças públicas do Brasil enquanto a lei não surgia. Por sua vez, a LRF reúne, consolida essas regras e normas já existentes;
- Consagrar os princípios constitucionais relacionados às finanças públicas;
- Introduzir conceitos novos, por exemplo, transparência e responsabilidade no uso dos recursos públicos;
- Gerar informações e orientação para limitação de gastos públicos;
- Estabelecer forma de punição pela utilização incorreta dos recursos públicos. A LRF institui a responsabilidade fiscal como um meio para fiscalizar, cobrar e punir os gestores que utilizam de má-fé os recursos públicos. A abrangência da LRF inclui:
- Os três entes políticos (ou três esferas de governo): União, Estados/Distrito Federal e Municípios;
- Os três Poderes da União (Executivo, Legislativo e Judiciário);
- Tribunais de Contas (por exemplo, Tribunal de Contas da União, Tribunais de Contas Estaduais e Tribunais de Contas Municipais, quando houver);
- Órgãos da Administração Pública: I. Direta: Ministérios, Secretarias, Departamentos e outros; II. Indireta: Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas, Agências Executivas (por exemplo, Inmetro), agências reguladoras (por exemplo, Anvisa e Anatel), Fundos, Sociedades de Economia Mista, e Empresas Estatais Dependentes.
A LRF e a LDO, são nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebe novas e importantes prerrogativas, das quais as mais importantes são:
- Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;
- Estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de:
- Arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primário e nominal;
- Necessidade de ser e conduzir a dívida aos limites estabelecidos.
- Aprovação de normas para o controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas financiados pelo orçamento;
- Disciplina das transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
- Definição do resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e das despesas com juros;
- Limitações à expansão de despesas obrigatórias de caráter continuado.
Só não podemos nos esquecer do ciclo orçamentário, que compreende um conjunto de tarefas cujo grande objetivo é produzir, aprovar e executar a Lei Orçamentária Anual, a nossa peça orçamentária. Nesse ciclo, vários entes estão envolvidos, mas, em particular, dois ministérios atuam de forma mais direta, o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) e o Ministério da Fazenda (MF), além da participação direta da Casa Civil da Presidência da República (CC-PR). O ciclo orçamentário pode ser considerado estrito e estendido, conforme veremos a seguir.
O Ciclo Orçamentário estendido por alguns autores que apresentam um conceito estendido de ciclo orçamentário, o qual se desenvolve, de modo geral, em 7 etapas, e princípios conforme ilustração abaixo:
Princípio da Legalidade:
Esse princípio atende ao que está previsto no inciso II do artigo 5º da Constituição Federal, onde se menciona que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Em função desse princípio, o planejamento e o orçamento público são realizados por meio de leis (PPA, LDO e LOA). Ou seja, todas as leis que regem o orçamento público são preparadas e encaminhadas pelo Poder Executivo para que sejam discutidas e aprovadas pelo Poder Legislativo, o qual possui competência prevista na Constituição Federal para dar legitimidade às leis orçamentárias e, em consequência, aos atos relativos a despesas emanadas pelos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Cabe ainda, ao Poder Legislativo fiscalizar a execução dos orçamentos.
Princípio da Unidade
(ou Princípio da Totalidade) Previsto no artigo 2º da Lei.4.320/1964, de acordo com este princípio, todas as receitas e despesas devem estar contidas em uma só lei orçamentária. Logo, cada ente da Federação (União, Estados e Municípios) deve elaborar e aprovar uma única lei orçamentária, haja vista possuir competência para planejar e executar seu próprio orçamento.
Princípio da Universalidade
Previsto nos artigos 2º e 6º da Lei. 4.320/1964, o princípio da universalidade está claramente incorporado à legislação orçamentária brasileira. Esse princípio possibilita ao Poder Legislativo conhecer, a priori, todas as receitas e despesas do governo, dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização, bem como impedir o Poder Executivo de realizar qualquer operação de receitas e despesas sem prévia autorização parlamentar.
Princípio da Especialização
(Especificação e Discriminação) Esse princípio impõe a classificação e a designação dos itens que devem constar na Lei Orçamentária Anual (LOA). Observe, por exemplo, que a publicação do quadro de detalhamento de despesa, tanto na LOA quanto em quadros ou anexos, desdobrando a classificação de despesa aprovada na lei orçamentária, possibilita a observância do princípio da especificação.
Princípio da Clareza
De acordo com esse princípio, o orçamento deve ser expresso de maneira clara, ordenada e completa, de modo que seu entendimento deverá ser acessível à sociedade, e não apenas pelos técnicos que o elaboram.
Princípio do Planejamento
(Programação) Com o advento do plano plurianual (PPA) na Constituição Federal de 1988, assim como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o princípio do planejamento ou da programação estabelece que todos os projetos de gastos devam estar programados na Lei Orçamentária Anual (LOA). Por exemplo, a programação financeira pública é fundamentalmente estabelecida por meio de decreto que deve ser editado após a publicação dos orçamentos e que deve conter o cronograma de execução mensal de desembolso (artigo 1º, parágrafo 1º e artigo 8º da LRF).
Princípio da Anualidade
(ou Princípio da Periodicidade) Previsto no artigo 34 da Lei.4.320/1964, esse princípio informa que o orçamento deve ter vigência limitada no tempo, estabelecendo que o exercício financeiro coincida com o ano civil. De maneira específica, o princípio da anualidade informa que as receitas e despesas serão estabelecidas para o período de um ano.
Princípio da Exclusividade
O princípio da exclusividade informa que a lei do orçamento (LOA) não poderá tratar de matéria estranha ao orçamento, em outras palavras, a LOA tratará apenas de matérias orçamentárias (por exemplo, PREVISÃO de receitas e FIXAÇÃO de despesas). Em regra, não se incluem na lei de orçamento normas estranhas à previsão de receita e à fixação de despesa. Em resumo, o princípio da exclusividade surgiu com o objetivo de impedir que a lei de orçamento, em função da natural celeridade de sua tramitação no Poder Legislativo, seja utilizada como meio de aprovação de matérias que nada tenham a ver com questões financeiras.
Princípio da Publicidade
Trata-se da aplicação do princípio da publicidade da administração pública, o qual está previsto no artigo 37 da Constituição Federal. Note que a Constituição Federal de 1988 estendeu esse princípio para matérias orçamentárias. Por exemplo, no artigo 165, parágrafo 3º, determina-se que o Poder Executivo deva publicar, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, o relatório resumido da execução orçamentária. Já o parágrafo 6º do artigo 165 prevê que o projeto da lei orçamentária venha acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em seu artigo 48, ampliou bastante esse princípio orçamentário ao estabelecer que são instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
Princípio do Orçamento Bruto
Esse princípio, previsto no artigo 6º da Lei. 4.320/1964, estabelece que as receitas e despesas devam ser demonstradas na LOA pelos seus valores totais, ou seja, sem deduções ou compensações. De maneira específica, o princípio do orçamento bruto determina que todas as parcelas da receita e da despesa devam aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. Essa regra tem por objetivo impedir a inclusão, no orçamento, de importâncias líquidas, ou seja, a inclusão apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço público.
Princípio do Equilíbrio Orçamentário
Sob esse princípio, a LOA deverá manter o equilíbrio contábil entre os valores de receita e de despesa. Em outras palavras, o orçamento público deve manter o equilíbrio entre as receitas estimadas e as despesas fixadas. De acordo com as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Estado brasileiro deve pautar sua gestão fiscal pelo equilíbrio entre receitas e despesas, ou seja, não se busca mais o equilíbrio orçamentário formal, mas sim o equilíbrio das finanças públicas.
Bom… como você pôde perceber, a gestão obrigatória da coisa pública é burocrática, recheada de afazeres técnico-contábeis, muitas vezes desmedidos da realidade de cada município… Tarefa nada fácil e/ou dotada de objetividade prática…
As perguntas que não querem calar, são:
Se o modus operandi da burocracia pública, no dia a dia é muito diferente do que propalam os candidatos, os quais podem se ferrarem, inclusive ter seus bens pessoais bloqueados pela justiça, por que tanta briga e xingamentos desmedidos. Se já têm ciência que não conseguirão entregar o que prometeram, da forma e quantidade compromissada; por que tamanha briga, insistência e promessas vazias?
Por que alguém investiria, as vezes até 10 vezes mais os vencimentos que vai auferir no cargo, para ser eleito, em nome do quê e qual a razão da disputa?
Depois de tudo que foi aqui tratado, você concorda que a máquina pública pode ser equiparada a iniciativa privada? Se não, por que?
Por favor, para o bem de todos; se você é um candidato(a) e não entendeu nada do que foi tratado aqui, por favor, não venha para a gestão pública despreparado assim. Para seu próprio bem, inclusive.
Signatário Elson Andrade – arquiteto, urbanista, empresário e pós graduado do Instituto de Economia da Unicamp
https://www.youtube.com/watch?v=4tptHSZ-1rg
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